Fiche d'une question ou interpellation

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Question écrite concernant l'organisation de l'inspection des maisons de repos et des maisons de repos et de soins.

de: Ibrahim Dönmez
à: Elke Van den Brandt et Alain Maron, membres du Collège réuni en charge de l'action sociale et de la santé (question n°330)

Date de réception: 20/01/2021		Date de publication: 23/03/2021
Législature: 19/24	Session: 20/21	Date de réponse: 18/03/2021

Date	Intitulé de l'acte	de	Référence	page
05/02/2021	Recevable	p.m.
18/03/2021	Annexe à la réponse	p.m.	Annexe

Question	Lors des débats avec les experts en commission spéciale covid-19, la question de l'effectivité de l'inspection des établissements d'hébergement des aînés en maisons de repos et de repos et de soins a été soulevée. Avant la crise déjà, des insuffisances avaient été soulevées. On est en droit de se demander quelle a été l'attention apporté et quelle suite a été réservée pour pallier ces manquements et assurer de réels changements, le cas échéant avec des sanctions ou des retraits d'agréments. La crise a révélé que certaines maisons de repos ne disposaient pas des personnels qualifiés en suffisance, ni même de certaines fonctions clés. Nous souhaiterions dès lors vous interroger sur l'organisation de l'inspection du fonctionnement des maisons de repos, sur le respect des législations mais aussi sur leur application concrète : le fonctionnement, les normes d'encadrement, les normes de qualité ainsi que les normes infrastructurelles. - Combien de personnes sont affectés à cette fonction de contrôle? - Combien de contrôles ont été exercés ces 2 dernières années ? - Sur quels éléments portes les contr$oles ? normes de qualité, encadrement, qualifications des soignants, normes infrastructurelles, respect de la bien traitance, de l'assiette alimentaire, fonction spécialisée (logopède, diététicienne, infirmi.er.ère chef.fe, médecin chef, pharmacien), contrôle de l'usage des médicaments de sédations, horaires, activités, ouverture, règlement d'ordre intérieur, projet de vie - Comment s'opère la répartition entre IRISCARE et le SCR sur ces contrôles ? - Concrètement comment cela fonctionne-t-il ? - Quelles sont les conditions du maintien d'un agrément ? - Comment les manquements sont-ils notifiés ? - Dans quels délais des suites doivent-elles être données ? - Des sanctions existent-elles ? - Comment un agrément est-il retiré le cas échéant ? - Une veille est-elle en cours sur les établissements mis en cause à la suite de plaintes des familles ou des résidents ? - Une procédure d'information des autorités communales existe-t-elle ? - Des liens sont-ils organisés avec les communes et les cpas sur la police de l'hygiène et de la sécurité de ces établissements ? - Comment se répartit la responsabilité de la fermeture éventuelle d'un établissement qui ne répondrait pas aux normes ? - les CPAS et les communes doivent-ils être associé à la procédure ? - Existe-t-il un cadre légal qui encadre ce processus ? - N'y a-t-il pas une obligation d'information aux résidents et aux familles ? - Un document d'inspection est-il disponible pour les résidents et les familles dans chaque maison de repos ? - Existe-t-il un registre des plaintes au niveau de la cocom ? - Quand est-il de la réalité des conventions signées avec les hôpitaux nécessaires à l'agrément d'une MRS avant la crise et depuis les dernières circulaires iriscare ? - Quid de l'obligation de l'existence ou non d'un médecin coordinateur ?


Réponse	En préambule, il y a lieu de rappeler qu'une des fonctions essentielles mobilisée dans le cadre de la crise est la fonction de gestion des agréments. Cette fonction englobe le cycle de vie d’un agrément, depuis la réception de la demande jusqu’au terme de celui-ci (fermeture de l’institution, expiration du terme de l’agrément…) en passant par l’accompagnement de l’établissement agréé pendant la durée de l’agrément. Il s’agit alors de vérifier si les conditions d’agrément sont toujours remplies ou de donner suite aux plaintes, par exemple. La fonction de gestion des agréments est exercée par l’ « administration-métier ». En ce qui concerne le secteur des personnes âgées, celle-ci incombe à Iriscare. Iriscare est également compétente pour : - adresser les circulaires aux secteurs qu’elle supervise, - assurer des contacts réguliers avec les institutions ou les fédérations de « ses » secteurs, pour comprendre leurs difficultés et leurs besoins (opérationnel, personnel, matériel…), ainsi que pour s’assurer de la bonne mise en œuvre des directives. Au sein de la Direction Contrôle des SCR, le Service du Contrôle administratif a pour mission de réaliser un contrôle administratif (c’est-à-dire un contrôle de conformité) du respect des normes d’agrément par les institutions à agréer ou agréées qui relèvent de la Commission communautaire commune – que l’administration de gestion des agréments soit Iriscare (conformément au Protocole Contrôle) soit les Services du Collège réuni. L’objectif de l’intervention est de s’assurer que les différentes institutions fonctionnent en conformité aux normes et d’apprécier leur situation globale, en établissant un rapport des constats. Le Service du Contrôle administratif de la Direction Contrôle peut aussi formuler des recommandations aux services de gestion des agréments par rapport aux institutions. Les contrôles administratifs sont effectués dans le cadre des procédures suivantes : • le nouvel agrément ou autorisation ; • le renouvellement de l’agrément ou de l’autorisation ; • la modification (si besoin) de l’agrément ou de l’autorisation ; • la fin d’une institution : fermeture, retrait d’agrément, etc. Également : en cas de plainte (procédures gérées par les gestionnaires d'agrément). Les plaintes répétées et fondées sont un avertissement pour l'administration qu'un établissement ne fonctionne pas correctement et qu'il doit être suivi de près. Après chaque plainte, il est examiné si un règlement administratif suffit ou si une inspection sur place est nécessaire. Les plaintes non anonymes sont également examinées. Après une inspection dans l'établissement, un rapport d'audit est établi par le service de contrôle et transmis à l'établissement. Afin d’optimiser la qualité des services offerts aux citoyens, Iriscare a mis en place une procédure spécifique de gestion des plaintes (accueil des plaintes, traitement, analyse des plaintes et reporting) au sein du service Litiges et Médiation. Actuellement, au sein du Service Contrôle administratif (SCA), 7 personnes sont affectées au contrôle des normes d'agrément des établissements pour personnes âgées : 1 Attachée, 3 assistantes sociales, 3 infirmières. Les normes d'agrément sont celles de l'Arrêté du Collège réuni du 3 décembre 2009 fixant les normes d'agrément auxquelles doivent répondre les établissements d'accueil ou d'hébergement pour personnes âgées et précisant les définitions de groupement et de fusion ainsi que les normes particulières qu'ils doivent respecter. En outre, l'arrêté royal du 21 septembre 2004 fixe des normes pour l'agrément spécial comme maison de repos et de soins, comme centre de soins de jour ou comme centre pour lésions cérébrales acquises. Les normes et le contrôle effectué sur ces normes portent sur les items suivants : les prix, la facturation, la comptabilité, les normes de personnel, l'organisation administrative, l'alimentation, l'aide et les soins, l'hygiène et l'entretien, l'animation, la participation des personnes âgées, le projet de vie, les normes de sécurité et les normes architecturales. Pour l'agrément spécial, des normes architecturales spécifiques sont contrôlées, de même que des normes fonctionnelles, d'organisation (des soins et médicale), des normes de qualité et la participation et l'examen des suggestions et plaintes des résidents. Dans le cadre d'une autorisation provisoire de fonctionnement, d'un agrément, d'un renouvellement d'agrément ou suite à une plainte, un contrôle sur place est effectué (voir ci-dessus). Les rapports d'audit sont envoyés à l'institution et à la Commission Technique Iriscare compétente. On demande à l'établissement qui ne respecte pas une ou plusieurs normes d'agrément d'introduire un plan d'action dans un délai déterminé. Le délai et généralement de 3 mois, mais peut également être plus court ou plus long. Ceci est examiné au cas par cas. Les plans d'action sont suivis de près par Iriscare. Des réunions avec ces institutions et Iriscare sont souvent organisées et, si nécessaire, des visites d'inspection supplémentaires sont effectuées. La période d'agrément maximale d'une maison de repos est de six ans. Si un établissement ne respecte pas un certain nombre de normes, un agrément pour une période plus courte peut être octroyé, au cours de laquelle l'établissement doit alors satisfaire aux normes. Toutefois, si un établissement ne satisfait pas de manière répétée ou sans perspective d'amélioration possible à une ou plusieurs normes, l'agrément de l'établissement peut être retiré ou refusé, ce qui entraîne sa fermeture (voir infra question 14 et suivantes). Il convient de noter que la loi applicable ne nous permet pas actuellement d'imposer des sanctions alternatives aux maisons de repos. Iriscare a donc entamé la procédure de modification de l'ordonnance et de ses arrêtés d'exécution pour permettre l'application de sanctions alternatives, qui peuvent inclure la suspension temporaire de l'agrément. Par ailleurs, nous avons entamé un travail de révision des normes d'agrément des maisons de repos et des maisons de repos et de soins. Cette révision inclut entre autre la révision des normes d'encadrement, de la formation du personnel et du directeur et le développement d'un programme qualité dans l'optique de la promotion de la démarche d'amélioration continue. De façon générale, cette réforme vise à améliorer le bien-être des personnes âgées, en améliorant leur qualité de vie et la qualité des soins. Entre le 1er janvier 2019 et le 31 décembre 2020, 145 dossiers ont été traités par le Service Contrôle administratif et les rapports de contrôle ont été envoyés à Iriscare. Par dossier traité, il faut entendre la préparation, la réalisation des contrôles et l’envoi des rapports de contrôle au gestionnaire des agréments Iriscare. Il y a aussi le temps d'accompagnement des collaborateurs d'Iriscare à la prise de connaissance et de maitrise du contenu des rapports de contrôle. En 2020, du fait de la crise sanitaire, les contrôles et rapports ont été suspendus pendant plus de 4 mois, ce qui est de nature à engranger des retards dans la prise en charge des dossiers 2020 et à retarder le processus de résorption du passé. Pendant la crise, le Service Contrôle administratif (SCA) a été impliqué à plein temps dans la Cellule Contacts (SCR-Iriscare) et dans la gestion des priorités Covid. En effet, dès le 5 mars 2020, le SCA a renforcé le dispositif « Cellule hygiène » de la Direction Santé et Aide aux personnes en mettant à disposition 4 infirmières pour des appels téléphoniques aux établissements dans le cadre du contact tracing et ensuite, toute l'équipe a rendu possible la stratégie de 2ème ligne « OST » (outbreaks support teams) d'avril à juillet (mise au point du questionnaire, appels aux institutions, réunions). Elle a également exercé le rôle de première ligne de mi-novembre à mi-décembre (actualisation du questionnaire, appels téléphoniques, réunions). Si le service a suspendu les visites de contrôle pendant la première vague de la crise dans le respect des circulaires relatives aux visites extérieures, il a poursuivi les tâches ne nécessitant pas de visite sur place. Il faut également mentionner que d’avril à juin 2020, des visites de contrôle dans le cadre du Covid, plaintes ou autres problématiques ont été effectuées par le Service Contrôle administratif. Dans le processus des agréments, la répartition des compétences entre les Services du Collège réuni et Iriscare est détaillée dans le Protocole d'accord relatif aux contrôles administratifs et financiers entre Iriscare et les SCR. Le tableau en annexe 1 montre la répartition des responsabilités entre Iriscare et les Services du Collège réuni (Direction Contrôle, Service Contrôle administratif). Chaque acteur du processus d’agrément a des tâches et des responsabilités : SCR, Iriscare, les Commissions techniques adaptées, le Conseil de Gestion de la Santé et de l’Aide aux Personnes - CGASP, les Ministres. Pour la Direction Contrôle, l’objectif est de finaliser le processus de renouvellement des agréments avant la date d’échéance de la décision ministérielle, soit de ne pas être en retard, ou de créer du nouveau retard. Il convient de souligner ici que ce qui est parfois présenté comme un retard en matière de contrôle est en fait un retard dans la prise en charge du renouvellement de l'agrément. La planification se fait comme suit. Pour les dossiers avec dates de fin d’agrément de l'année N : à défaut de la liste des dossiers et de leur état des lieux transmis par Iriscare, le Service Contrôle administratif dresse, sur base des informations en sa possession, la liste des dossiers en fonction de la date de fin d’agrément, en commençant avec les agréments terminant dans le premier semestre et mise au planning – puis ceux se terminant dans le second semestre. Pour les dossiers avec dates d’agrément antérieures à l'année N : ceux dont la date de fin d’agrément est la plus ancienne et pour lesquels il y a un dossier complet de renouvellement d’agrément transmis par Iriscare sont prioritaires. Dans le dernier trimestre de l'année N, le projet de planning de l'année N+1 élaboré par le SCA est partagé avec les services d'Iriscare et examiné en réunion de concertation pour approbation. Des réunions régulières (tous les 15 jours ou plus si nécessaire) se tiennent entre les responsables des services afin de faire le point sur la réalisation du planning et sur les dossiers particuliers ou urgences pouvant survenir. Le Service Contrôle administratif participe en tant qu'expert aux séances mensuelles de la Commission technique, compétente pour donner un avis sur les dossiers d'agrément. Des réunions de préparation de ces commissions ont également lieu entre les SCR et Iriscare pour faire le point sur les dossiers soumis à la Commission technique. La commune n'est pas automatiquement informée des plaintes, elle n'intervient qu'en cas de fermeture. En outre, toute décision ministérielle d'agrément ou de modification d'agrément est transmise à la commune pour information. Le certificat de sécurité incendie est remis à Iriscare par le bourgmestre. La fermeture d'un établissement pour personnes âgées est régie par : - L'ordonnance du 24 avril 2008 relative aux établissements d'accueil ou d'hébergement pour personnes âgées prévoit les dispositions suivantes - L'arrêté du 4 juin 2009, fixant les procédures de programmation et d'agrément des établissements d'accueil ou d'hébergement pour personnes âgées relevant de la Commission communautaire commune, articles 21 à 25 ; - Le règlement prévoit quatre types de fermetures : 1) Refus de l'autorisation provisoire de fonctionnement ou de l'agrément : (article 18) S'il ressort de la procédure relative à l'autorisation provisoire de fonctionnement ou à l'agrément que les normes d'agrément ne sont pas respectées, en tout ou en partie, ou que les délais prévus ne sont pas respectés, les ministres signifient une proposition de refus de l'autorisation provisoire de fonctionnement, de l'agrément ou du renouvellement de l'agrément à l'administrateur et en adressent une copie au directeur et au département. 2) Retrait de l'autorisation provisoire de fonctionnement ou de l'agrément : (art. 19) Lorsque, pendant la durée de son autorisation provisoire de fonctionnement ou de son agrément, un établissement ne répond plus, en tout ou en partie, aux normes d'agrément, les ministres notifient au gestionnaire de l'établissement une proposition de retrait et en adressent une copie au directeur et au département. 3) Fermeture pour des raisons d'extrême urgence : (art. 24) Lorsque les ministres, pour des raisons d'extrême urgence liées à la santé ou à la sécurité publique, ordonnent la fermeture provisoire immédiate d'un établissement. 4) Fermeture volontaire : (art. 25) Si le gestionnaire d'un établissement décide de fermer volontairement l'établissement lui-même Le bourgmestre joue un rôle important en cas de fermeture, car en vertu de la loi communale, il est chargé de mettre en œuvre la décision de fermeture et les mesures d'accompagnement (voir également l'article 27 de l'arrêté du 4 juin 2009). Iriscare travaillera donc en étroite collaboration avec la commune et son CPAS, ainsi qu'avec les autres acteurs concernés, tels que le service de contrôle des services du Collège réuni et le VZW Home-Info/Infor-Homes. Afin que cette collaboration soit structurelle et efficace, un plan par étapes a été établi pour chaque procédure de fermeture et/ou situation de crise (incendie, faillite, etc.) (voir le vade-mecum en annexe sur la fermeture d'un établissement pour personnes âgées). Ce plan par étapes prévoit qu'avant la fermeture, la commune est chargée de nommer un agent de référence qui sera le lien direct avec Iriscare. Une cellule de crise locale est également mise en place, composée comme suit : - Le fonctionnaire communal responsable de la planification d'urgence - Une personne de référence pour le CPAS ou pour la commune - Un représentant d'Iriscare et de la Direction Contrôle - Home-Info/Infor-Homes - Une personne de référence en matière de santé mentale - Le coordinateur de la Croix-Rouge de la commune - Le responsable psychosocial de Bruxelles-Capitale - Une personne de référence de la zone de police - Le curateur (en cas de faillite) La législation ne prévoit pas que les rapports de contrôle soient communiqués aux résidents et à leur famille. Les rapports établis par le Service Contrôle administratif de la Direction Contrôle sont transmis au gestionnaire des agréments. Iriscare transmet ensuite ces rapports aux gestionnaire et directeur des établissements qui disposent d'un délai de dix jours, à compter de la réception des rapports, pour faire parvenir leurs observations. Enfin, le rapport est transmis aux ministres compétents, qui prennent la décision finale de donner l'agrément ou pas. Concernant les conventions avec les hôpitaux, deux bases sont à considérer : 1) L'Arrêté Royal du 21 septembre 2004 fixant les normes pour l'agrément spécial comme maison de repos et de soins, comme centre de soins de jour ou comme centre pour lésions cérébrales acquises, qui n'est donc applicable qu'aux seules MR disposant de lits MRS et qui exige que la maison de repos et de soins doit avoir un lien fonctionnel avec un service agréé de gériatrie (index G) ou un service agréé de traitement et de réadaptation fonctionnelle destiné aux patients atteints d'affections psychogériatriques (index Sp-psychogériatrie). Ce lien fonctionnel fait l'objet d'une convention écrite, laquelle stipule notamment que le service G et/ou Psychogériatrie et la maison de repos et de soins organisent, au minimum, deux réunions par an ; Les réunions prévues visent aussi bien la concertation que la formation permanente du personnel des deux partenaires. Les preuves de la concrétisation de ces conventions écrites doivent être fournies à l'administration. 2) La circulaire "prévention / réaction Covid" qui, elle, est applicable à toutes les maisons de repos. Suite à la circulaire "prévention / réaction Covid" qui est applicable aux 138 maisons de repos, 137 maisons de repos nous ont confirmé avoir effectué les démarches nécessaires en vue d'établir une convention avec un hôpital. A ce jour nous n'avons reçu que 61 conventions signées par les deux parties (le dernier rappel date de la deuxième vague). Concernant l’obligation d’avoir un médecin coordinateur. Dans chaque maison de repos et de soins, le gestionnaire désigne un médecin coordinateur et conseiller (MCC) qui est un médecin généraliste et qui, au plus tard deux ans après sa désignation, est porteur d'un certificat obtenu après avoir suivi un cycle de formation spécifique donnant accès à la fonction de médecin coordinateur et conseiller. Les Maisons de repos pure (sans lits MRS) n'ont donc pas l'obligation de désigner un MCC. En concertation avec le ou les infirmier(s) en chef, le MCC assume les tâches suivantes : - organiser la concertation pluridisciplinaire qui a lieu au moins tous les deux mois ; les prestataires de soins attachés à l'établissement y participent et les médecins traitants y sont invités ; - mettre en place des politiques concernant la maîtrise des infections liées aux soins, la prévention des escarres et plaies chroniques, les soins bucco-dentaires, la problématique d'incontinence et les soins palliatifs ; - définir les procédures en matière de contention et/ou d’isolement ; - coordonner l'activité médicale en cas de risque pour la santé des résidents et du personnel ; - organiser la prescription, la fourniture, la délivrance, la conservation et la distribution de médicaments en concertation avec les pharmaciens ; - établir et actualiser chaque année le formulaire médico-pharmaceutique. (b) Formation et formation permanente : - participer à l'organisation des activités relatives à la formation et à la formation permanente dans le domaine des soins de santé pour le personnel de la maison de repos et de soins, et pour les médecins traitants concernés.