Présidence : M. Rachid Madrane, président.

Question orale de M. Pierre-Yves Lux

à M. Rudi Vervoort, ministre-président du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale chargé du Développement territorial et de la Rénovation urbaine, du Tourisme, de la Promotion de l'image de Bruxelles et du Biculturel d'intérêt régional,

concernant la gestion des archives publiques en Région de Bruxelles-Capitale.

Question orale de M. John Pitseys

à M. Rudi Vervoort, ministre-président du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale chargé du Développement territorial et de la Rénovation urbaine, du Tourisme, de la Promotion de l'image de Bruxelles et du Biculturel d'intérêt régional,

concernant l'instauration de « l'empreinte législative » dans la législation.

M. Pierre-Yves Lux (Ecolo).- Le 19 mars 2009, le Parlement régional bruxellois a adopté une ordonnance relative aux archives de la Région de Bruxelles-Capitale. Celle-ci organise le dépôt, la conservation et la gestion des archives des services de la Région, des organismes d’intérêt public et autres services relevant de l’autorité du gouvernement, mais aussi des cabinets des ministres et secrétaires d’État.

Il s’agit d’un texte législatif important, tant l’enjeu des archives est crucial. Il l'est du point de vue administratif, bien entendu, pour garantir le respect de l’obligation de publicité des données publiques, du point de vue patrimonial et culturel, et du point de vue démocratique, évidemment.

Pour ce dernier volet, l’enjeu des archives des cabinets est central, d’autant plus que nous avons traversé des périodes tourmentées avec la crise sanitaire, qui a imposé la mise en œuvre de modes de gouvernance particuliers, ou les « Uber Files », qui ont mis en lumière des relations floues entre des lobbyistes et des personnalités publiques, dont des ministres régionaux.

Malheureusement, il apparaît que les arrêtés d’application de ladite ordonnance n’ont toujours pas été pris, ce qui rend ce texte, pourtant indispensable, parfaitement inopérant. Or, en 2014, le Groupe d'États contre la corruption (Greco) avait recommandé de s’assurer que les dossiers du gouvernement, des ministres et de leurs organes stratégiques et cabinets sont conservés de manière appropriée et restent disponibles pour leurs successeurs afin de garantir la bonne marche des affaires.

Huit ans plus tard, dans son cinquième rapport, le Greco rappelle clairement que cette recommandation n'a pas été mise en œuvre par notre pays. En réalité, la Belgique n'a pleinement mis en place que 2 des 22 recommandations formulées par cette institution émanant du Conseil de l'Europe.

Alors qu'en Fédération Wallonie-Bruxelles, le ministre Frédéric Daerden avance sur le décret « Archives publiques », rédigé en bonne intelligence avec le secteur, et que des initiatives semblent également prises au niveau fédéral sur cette question, il nous paraît indispensable que la Région de Bruxelles-Capitale se dote d'une législation solide et claire sur ses archives publiques, notamment les archives de cabinet.

Confirmez-vous que les arrêtés d’application n’ont toujours pas été adoptés, et ce, plus de treize ans après le vote de l’ordonnance ? Pouvez-vous partager votre analyse des raisons de ce blocage, indiquer si la rédaction des arrêtés est en cours ou, à tout le moins, nous communiquer le calendrier législatif y afférent ?

Pouvez-vous dresser un état des lieux de la manière dont les archives publiques sont aujourd’hui gérées dans la Région ? Par exemple, quels types d’archives les opérateurs déposent-ils et où ?

En tant que Ministre-Président, comment justifiez-vous que la Région bruxelloise soit en retard en matière de gestion des archives publiques et spécifiquement des archives de cabinet ?

Enfin, estimez-vous que le texte de 2009 est toujours pertinent treize ans après son vote, notamment eu égard au type d’archives concernées ? Qu'en est-il, par exemple, de la numérisation, qui a pris une place considérable dans la société en l'espace d'une décennie ? Des évolutions s'imposent-elles ? Si oui, lesquelles ?

M. John Pitseys (Ecolo).- La publication des Uber Leaks a mis en évidence la nécessité d’assurer une plus grande publicité des contacts et des relations entre les autorités publiques, d’une part, et les acteurs cherchant à les influencer, d’autre part.

Des organisations telles que le Groupe d'États contre la corruption (Greco) et Transparency International émettent un certain nombre de recommandations à cet égard. Le dernier rapport d’évaluation du Greco pour la Belgique et le rapport « EU Legislative Footprint » conseillent notamment aux parlements la mise en place d’une « empreinte législative » qui consiste en l'ajout d'un paragraphe ou d'une annexe sur la transparence dans chacun des projets d’ordonnance et de résolution - en l'occurrence de propositions de résolution -, ainsi qu’aux amendements déposés. Transparency International, ONG de lutte contre la corruption des gouvernements et institutions gouvernementales, en donne une définition précise. L’empreinte législative est une liste qui permet de visualiser l’ensemble des lobbyistes ayant influencé l’élaboration d’un texte de loi. Je pense que nous pouvons toutefois élargir cette définition aux groupes d'intérêts.

Actuellement, le Parlement européen fait régulièrement usage de l’empreinte législative, mais uniquement sur une base volontaire. D’autres parlements nationaux européens y ont également recours tels que ceux du Portugal et des Pays-Bas.

La publicité politique est une valeur importante en démocratie. Les citoyens ont le droit d’être au courant des intérêts à la cause, aussi légitimes soient-ils, et de la manière dont ils sont exprimés. Les autorités publiques ont en principe le devoir de les rendre lisibles et visibles. L’empreinte législative est à cet égard un dispositif utile pour prévenir les conflits d’intérêts et la corruption.

Dans la déclaration de politique régionale, le gouvernement s’engage à « renouveler la démocratie et les pratiques politiques » afin de renforcer « le contrôle de l’action politique par les citoyens ». À la lumière de ces engagements, avez-vous pris connaissance de la publication du rapport 2022 du Greco, et particulièrement des recommandations dont il fait état ?

Nonobstant les recommandations plus spécifiquement adressées au niveau fédéral, quels sont les conclusions et les enseignements que vous en avez tirés ? Quelles sont les mesures que vous avez mises en place afin de rendre plus lisibles les relations entre les autorités publiques et les acteurs cherchant à les influencer ? Envisagez-vous en particulier de mettre en œuvre une empreinte législative pour ce qui concerne les projets d’ordonnance déposés par le gouvernement ?

M. Rudi Vervoort, ministre-président.- Pour diverses raisons, les arrêtés d’exécution de l’ordonnance du 19 mars 2009, relative aux archives de la Région de Bruxelles-Capitale, n'ont pu être adoptés en 2012-2013. Vu les difficultés d'exécution de cette ordonnance ainsi que l’évolution rapide des technologies, le service des archives s'est, dès 2015, lancé dans l'écriture d’un nouveau texte, destiné à remplacer celui de 2009. Une proposition a été transmise au cabinet en 2018. Il a ensuite semblé opportun de soumettre ce texte au Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale issu des élections de 2019.

En mars 2021, le gouvernement a approuvé une stratégie bruxelloise pour les données ainsi que le principe de la création d’un code bruxellois de la gouvernance et de la gestion de données. Les mesures visées s’inscrivent dans l’évolution du cadre européen en matière de gestion des données. Le suivi complet du cycle de vie des données est au cœur du code en projet. Ce dernier rassemblera dans un corpus unique des textes existants, tels que l'ordonnance « Open data » ou l'ordonnance « Once only », et sera complété dans la perspective d’un accroissement des réglementations futures, singulièrement sous l’impulsion européenne.

En toute logique, afin que le suivi du cycle de vie des données soit assuré, la question de la gestion des archives doit être traitée au sein même du futur code bruxellois de la gouvernance et de la donnée. Le service des archives a donc intégré le groupe de travail chargé de l’élaboration dudit code.

Le travail réalisé sous la législature précédente n’est pas vain et alimente les réflexions en cours. Des dispositions d’exécution en matière de gestion des archives sont également en discussion. Le processus d’élaboration du code devrait aboutir aux alentours d’avril 2023. Pour davantage de précisions, je vous invite à interroger mon collègue M. Bernard Clerfayt, chargé de la Transition numérique et de la Simplification administrative, qui pilote ce dossier.

Les différentes missions du service des archives du service public régional de Bruxelles sont la conservation optimale, la gestion appropriée et l'organisation du dépôt des archives définitives des services publics régionaux, des cabinets des ministres et secrétaires d’État, des organismes d'intérêt public et des autres services relevant de l’autorité du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale. Le dépôt d’archives régional est actuellement situé au troisième étage du bâtiment D du centre logistique de transport international routier (TIR).

Entre 2009 et 2021, le service des archives a reçu plus de 9.000 mètres linéaires de pièces d’archives émanant de différentes administrations. Durant cette période, le même service a reçu 281,2 mètres linéaires de pièces d’archives définitives des différents cabinets ministériels ainsi que les pièces d’archives définitives des séances des Conseils des ministres - 94,9 mètres linéaires -. Actuellement, ce ne sont donc pas moins de 20 kilomètres linéaires de documents qui sont conservés.

Pour davantage de précisions, comme vous le savez probablement, le service des archives adresse annuellement un rapport d’activités au Parlement bruxellois. Ce rapport contient un exposé relatif à l’organisation et à la gestion administrative des archives, à l’état des documents et des infrastructures ainsi qu’à l’énumération des acquisitions. Les rapports d’activités rédigés par le service des archives couvrent les années 2009 à 2020. Sachez que le rapport d’activités de 2021 est en cours de finalisation.

Chaque rapport d’activités comprend un chapitre dédié à la gestion du patrimoine archivistique et contient de multiples informations quant aux archives reçues par le service des archives.

En réponse à votre troisième demande, sachez que le service des archives a eu l’occasion de rencontrer des représentants des cabinets lors de la législature précédente afin de leur expliquer la procédure à suivre pour préparer les pièces d’archives en fin de législature. Par ailleurs, une rencontre similaire a été organisée au début de législature actuelle. Comme expliqué lors de ma réponse à votre deuxième demande, ces contacts portent leurs fruits lorsque l’on observe l’évolution des dernières années de la quantité de documents des cabinets transmis au service des archives.

Enfin, concernant votre dernière demande, j’y ai partiellement répondu lorsque j'ai abordé les arrêtés d’exécution de l’ordonnance de 2009. Ainsi, la proposition de texte destinée à remplacer l’ordonnance de 2009 tient bien entendu compte de la numérisation de la société et de l’archivage électronique. Ainsi, sans être exhaustif, les notions de système opérationnel, de dépôt d’archives numérique, d’authenticité, d’intégrité, de fiabilité, d’utilisabilité et de métadonnées sont au cœur de la réforme.

Le gouvernement déterminera également des normes minimales en matière de conservation du patrimoine archivistique numérique. Les missions du service des archives ainsi que celles des producteurs d’archives seront davantage développées. L’ensemble de ces éléments étant évidemment en lien avec l’entrée en vigueur du règlement général sur la protection des données.

J’ai effectivement pris connaissance du troisième rapport de conformité intermédiaire du Groupe d'États contre la corruption (Greco) et ce, dans le cadre du quatrième cycle d’évaluation. Ce rapport, adopté le 17 juin dernier, était consacré à la prévention de la corruption des parlementaires, des juges et des procureurs. Je note que le Greco relève une certaine amélioration de la situation dans notre pays, mais que des initiatives semblent devoir encore être prises directement par les parlements. À cet égard, il ne me revient évidemment pas de m’immiscer dans les prérogatives de cette assemblée.

En ce qui concerne le pouvoir exécutif, je note aussi que des réflexions d’amélioration sont en cours au niveau fédéral. L’accord de la Vivaldi a prévu, par exemple, d’évaluer le système de registre des lobbyistes et de l’étendre au gouvernement et aux cabinets. Afin d’éviter de démultiplier les dispositifs de transparence, il me semble opportun de disposer de l’évaluation du régime déjà mis en place ainsi que des textes finaux du niveau fédéral avant de prendre des initiatives similaires au niveau de notre Région. À ce propos d’ailleurs, je note que la commission fédérale de déontologie ne dit pas autre chose, puisque récemment, en matière de cadeaux offerts aux députés, par exemple, elle propose l’élaboration d’une réglementation uniforme pour tous les niveaux de pouvoir.

Concernant la mise en place d’un système d’empreinte législative à insérer dans le parcours d’adoption des normes législatives, tout comme vous, je constate qu’il n’existe pas d’approche uniforme en la matière et ce, rien qu’au niveau des pays de l’Union européenne. Il me semble plus opportun que cette assemblée prenne des initiatives en la matière et s’accorde avec les autres parlements du pays sur un système uniforme.

En ce qui concerne la transparence du gouvernement régional, je rappelle l’existence des obligations de déclaration de mandats pour tous les collaborateurs de cabinet chargés de rendre des avis sur la politique, la stratégie politique et la communication, effectuées chaque année depuis 2018 auprès de la Cour des comptes, ainsi que les obligations de déclaration de patrimoine imposées par les lois ordinaire et spéciale du 2 mai 1995 aux ministres et secrétaires d’État bruxellois, ainsi qu’aux chefs de cabinet et chefs de cabinet adjoints.

Outre la question des rémunérations, je rappelle aussi les obligations en matière de publicité active prescrites par les décret et ordonnance conjoints du 16 mai 2019 de la Région de Bruxelles-Capitale, la Cocom et la Cocof relatifs à la publicité de l’administration dans les institutions bruxelloises. Ainsi, toute personne qui consulte le portail régional peut y retrouver notamment l’identité et la fonction de tous les collaborateurs des cabinets, mais aussi la liste des études commandées et des auteurs de celles-ci. Ces éléments d’information sont, me semble-t-il, de nature à répondre au besoin d’une plus grande lisibilité des relations entre les autorités publiques et les acteurs cherchant à les influencer, tel qu’exprimée dans votre question.

Les règlements d’ordre d'intérieur des cabinets constituent également une source d’encadrement de l’exercice des missions des collaborateurs des cabinets. Pour ne citer que l’exemple du mien, le règlement d'ordre intérieur prescrit une obligation générale de comportement exemplaire pour tous les agents.

M. Pierre-Yves Lux (Ecolo).- Finalement, il s'agit moins aujourd'hui du nombre de mètres concernés par l'archivage que de la situation dans laquelle nous nous trouvons d'un point de vue législatif.

Concernant les archives des cabinets, votre initiative d'information et de formation chez vos collègues est évidemment bienvenue, mais sans cadre législatif, cela ne dépendra que de leur bonne volonté. Pourriez-vous nous donner plus de détails ?

Le texte de 2009 date effectivement. Le choix a désormais été fait d'en élaborer un nouveau, qui sera intégré dans un code qui ne devrait être prêt qu'en 2023. Entre-temps, nombre d'évolutions technologiques ont pris place qui, de facto, ont rendu caduc le texte précédent. Dans la foulée, la gestion des archives, intégrée à ce code, passera sous la compétence de M. Clerfayt. J'espère que l'ensemble des informations et des travaux déjà effectués, notamment au sein de votre cabinet, lui seront transmis tels que vous avez prévu de les archiver.

La gestion des archives est un enjeu administratif et démocratique important. Il est nécessaire d'avancer, car, selon les observateurs, mais aussi le groupe Ecolo, cela fait trop longtemps que ce point est en suspens. Nous ne manquerons donc pas de suivre ce dossier.

M. John Pitseys (Ecolo).- Concernant l'ordonnance de 2009, j'entends qu'un code de la gouvernance et de la gestion de données sera déposé en avril 2023. Ce dernier abordera-t-il le traitement des archives de cabinet ? Dans l'affirmative, la responsabilité finale de la mise en œuvre et de l'adaptation de l'ordonnance de 2009 incombera-t-elle à votre cabinet ou à celui du ministre Clerfayt ?

S'agissant du deuxième volet de vos réponses, ma question ne portait pas sur les cadeaux, car je ne voulais pas vous taquiner sur ce vieux sujet. Cela dit, quand vous soulignez la nécessité d'une approche coordonnée de ces sujets pour espérer avancer en Région bruxelloise, je vous objecterai que de nombreuses réformes de gouvernance ont - heureusement - été lancées par une Région en particulier avant d'essaimer et de servir de bonnes pratiques ailleurs.

Je vous encourage, et nous encourage par la même occasion, à ne pas recourir systématiquement à l'argument - légitime et compréhensible par ailleurs - de la nécessaire coordination entre les nombreux niveaux de pouvoir, car celle-ci bute souvent sur l'opposition de l'un d'eux.

En ce qui concerne l'empreinte législative, je n'ai pas obtenu d'indications précises.

M. Rudi Vervoort, ministre-président.- Je pense avoir renvoyé cette question vers le parlement lorsque j'ai dit que le gouvernement n'allait pas empiéter sur la question de l'empreinte législative.

Par rapport au code, M. Clerfayt a été chargé de ce travail de compilation dans le cadre de sa compétence en matière de transition numérique et de simplification administrative. La coordination de ce dossier sera réalisée par son cabinet.

M. John Pitseys (Ecolo).- Vos propos sont un peu un pousse-au-crime !

L'empreinte législative est au moins aussi utile et intéressante pour ce qui concerne les projets d'ordonnance, les propositions d’ordonnance ou les propositions de résolution. Si, par hasard, le gouvernement voulait montrer qu'il est encore plus attentif que le parlement à la transparence des activités législatives, ce serait bienvenu.

M. Rudi Vervoort, ministre-président.- Je ferai part de vos préoccupations au gouvernement.

- Les incidents sont clos.

Question orale de M. John Pitseys

à M. Rudi Vervoort, ministre-président du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale chargé du Développement territorial et de la Rénovation urbaine, du Tourisme, de la Promotion de l'image de Bruxelles et du Biculturel d'intérêt régional,

concernant la publicité des décisions et documents préparatoires du gouvernement.

M. John Pitseys (Ecolo).- Dans sa déclaration de politique régionale, le gouvernement s’est engagé à une meilleure publicité de ses décisions et documents préparatoires. À ce titre, il prévoyait la création d’une chancellerie régionale et le développement d’un site internet adapté à la communication avec les citoyens.

Des avancées concrètes ont déjà permis de faire progresser les enjeux de transparence. Je songe notamment aux décret et ordonnance conjoints du 16 mai 2019 relatifs à la publicité de l’administration dans les institutions bruxelloises. Cela signifie que le gouvernement est tenu de publier, sur son site internet, un certain nombre de documents mis à la disposition du grand public.

Toutefois, s'il est une chose de mettre des documents intéressants à la disposition du public, il en est une autre de faciliter le parcours vers ces documents. La transparence se joue toujours à deux niveaux : d'une part, l'information doit être disponible et, d'autre part, les citoyens doivent savoir que l'information est disponible afin de pouvoir la consulter, sans passer par un parcours labyrinthique dans l'architecture du site internet en question.

Ce n'est donc pas parce qu'une information est disponible qu’elle est accessible. Pour reprendre une distinction parfois utilisée dans la littérature consacrée au sujet, le citoyen bénéficie d’une transparence passive de l’information, pas forcément d’une transparence active. Or, cette dernière est d’autant plus bienvenue que c’est elle qui permet que l’information publique ne soit pas seulement accessible aux professionnels de l’information.

Le gouvernement a-t-il envisagé de rendre ses ordres du jour et ses décisions plus directement disponibles et accessibles ? Si oui, de quelle manière ? A-t-il envisagé de réduire le nombre de clics et autres opérations nécessaires pour les consulter ? A-t-il envisagé de développer d’autres types de techniques de diffusion que la mise à disposition de pages internet (affichage physique, etc.) ?

Plus largement, le gouvernement a-t-il avancé sur la création d’une chancellerie régionale et le développement d’un site internet adapté ?

M. Rudi Vervoort, ministre-président.- Le 22 juillet dernier, le gouvernement s’est accordé sur une stratégie web régionale. Je ne vous la détaillerai pas entièrement, car il s’agit d’un dossier piloté par le cabinet de mon collègue Bernard Clerfayt, compétent pour la transition numérique et la simplification administrative. Il convient néanmoins de retenir que le premier chantier prioritaire de cette stratégie a trait justement à la mise en ligne d’un nouveau site portail de type « gov », be.brussels. Il devrait être mis en ligne en mars 2023. L'idée est de développer un outil beaucoup plus accessible et inclusif, avec un nombre limité des pages disponibles, dont celles en matière de publicité active de l’administration.

En ma qualité de ministre-président chargé de la coordination des travaux du gouvernement, je resterai évidemment attentif à ce dossier afin que les exigences de transparence soient encore mieux respectées qu'elles ne le sont actuellement, dans le contexte des avancées concrètes que vous avez évoquées.

En ce qui concerne la création d’une chancellerie régionale telle que prévue par l'accord de majorité, il en existe déjà un embryon au sein des services généraux du service public régional de Bruxelles. Ce service apporte déjà un soutien au gouvernement, notamment dans le cadre de la confection des listes des organismes soumis à la législation relative à la déclaration des mandats auprès de la Cour des comptes. La coordination des questions parlementaires transversales est un autre exemple.

Dans le cadre du projet Optiris, le gouvernement étudie les possibilités de rationalisation des administrations. Ainsi, pour atteindre des objectifs d’efficacité, il s’agira de regrouper des compétences verticales ou opérationnelles.

Le périmètre des missions complémentaires de la future chancellerie régionale est encore à l’étude. Quoi qu’il en soit, cette réflexion ne retarde pas les travaux liés à la mise en place du nouveau site portail. Le contenu numérique lié à cette chancellerie régionale pourra se raccrocher sans aucune difficulté au nouveau site de type « gov ». En revanche, la création d’un site thématique dédié uniquement à la chancellerie et distinct du nouveau site portail ne nous semble pas opportune, mais cette question doit encore être tranchée.

L'objectif est évidemment de mettre en place cette chancellerie avant la fin de la législature. Cette initiative, qui ne revêt pas d'importance politique stratégique, permettra de rattacher la chancellerie à l'administration générale plutôt qu'à un cabinet, comme c'est la pratique actuellement. C'est d'ailleurs pour cette raison que l'accord de majorité la prévoit. Il m'a semblé indispensable que la chancellerie ne soit pas intégrée au cabinet du ministre-président, comme cela se fait à d'autres niveaux de pouvoir. Ainsi, quand on fera le compte des collaborateurs de mon cabinet, on pourra déjà en déduire la chancellerie !

M. John Pitseys (Ecolo).- J'interrogerai peut-être le ministre Clerfayt sur le suivi de la situation. J'ai bien noté la date que vous avez mentionnée et j'imagine que vous serez prudent pour ce qui concerne la création espérée de la chancellerie. Avez-vous une idée du calendrier à cet égard ?

M. Rudi Vervoort, ministre-président.- Cela devrait être fait pour la fin 2023. Vous imaginez bien qu'à partir de janvier 2024, ce sera plus difficile.

- L'incident est clos.